На энергетическом форуме НРБ обсудили перекрестное субсидирование в электроэнергетике
28 июля 2020 г.24 июля 2020 года в рамках Недель российского бизнеса прошел энергетический форум "Перекрестное субсидирование в электроэнергетике России: от кризисного наследия к инструменту энергополитики".
В формате видеоконференции обсуждалась роль перекрестного субсидирования как инструмента энергетической политики и его влияние на достижение целей национального развития в России и за рубежом. Участники дискуссии искали ответ на вопрос, может ли "регуляторный маневр" в электроэнергетике стать инструментом модернизационного развития российской экономики.
Модерировал мероприятие руководитель практики по работе с компаниями сектора энергетики и коммунального хозяйства KPMG в России и СНГ Василий Савин.
Президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин во вступительном слове отметил, что перекрестное субсидирование, задуманное в начале 90-х годов как механизм социальной поддержки путем сдерживания цен на электроэнергию за счет роста цен для промышленности, на текущий момент превратилось в полноценный инструмент регулирования цен и тарифов и финансирования важных государственных проектов.
Александр Шохин подчеркнул, что пока и на самых высоких площадках не удалось сформулировать консолидированную позицию по вопросу изменений в перекрестном субсидировании с учетом требований прозрачности и предсказуемости и формирования эффективной "дорожной карты" для достижения этой задачи.
"В связи с этим мы считаем, что очень важно провести полноценный анализ влияния перекрестного субсидирования на всех субъектов электроэнергетической отрасли, включая потребителей. Надеюсь, что по итогам обсуждения нам удастся приблизиться к формированию единого подхода к дальнейшему изменению системы перекрестного субсидирования", - подытожил президент РСПП.
Менеджер практики энергетического консультирования KPMG в России и СНГ Сергей Роженко представил результаты исследования "Перекрестное субсидирование в России: международный бэнчмаркинг".
Аналитики KPMG отмечают, что вопреки расхожему мнению перекрестное субсидирование не является российской особенностью. Как отмечается в докладе, перекрестное субсидирование является формализованным инструментом климатической и социальной политики, а также инструментом поддержки экспорта стран ЕС и США, через который администрируется от четверти до половины cashflows энергорынков. В тоже время, эти страны принципиально отличаются от России высокой эффективностью использования средств "перекрестки" для достижения целей национального развития за счет иного целеполагания и адресности поддержки, а также прозрачной модели администрирования платежей набавок и сборов.
В России, по данным исследования, суммарный объем нерыночной нагрузки на потребителей электроэнергии в 2020 году достиг рекордной суммы в 1,09 трлн руб., увеличившись на 220% за последние пять лет. Структура нагрузки впервые изменилась - вместо социальных программ на первый план вышли платежи бизнеса на строительство новой генерации. Общий размер нерыночных надбавок на оптовом энергорынке достиг 615 млрд руб., при этом объем доплат бизнеса за снижение тарифов населения - 446 млрд руб. Инвестиционная нагрузка растет еще быстрее: с 2015 года она увеличилась на 244%. Основную долю (244 млрд руб.) занимают надбавки за новые ТЭС, построенные по договорам поставки мощности, еще суммарно 267 млрд руб.- за АЭС, ГЭС и возобновляемую энергетику (ВИЭ). Несмотря на рост объемов, аналитики отмечают, снижения "качества" наполнения программ, а также низкую эффективность неадресной соцподдержки.
По мнению аналитиков KPMG, приоритеты и методы администрирования перекрестки с России требуют фундаментального пересмотра, в том числе с учетом возрастающей значимости глобальной климатической повестки и нарастания технологического отставания экономики РФ. Для устранения технологического отставания необходимо ликвидировать ряд его фундаментальных причин, включая "экономию неэффективности" инвестиционных решений в тепловой генерации, промышленности и строительстве зданий, а также "ловушки энергетической бедности" – высокого энергопотребления и роста субсидий из-за низкого качества жилья малообеспеченных граждан. В этом контексте необходима не ликвидация, а перенастройка "перекрестки", что может создать механизм "рывка вперед" и заставить средства рынка работать, а не расходоваться впустую из-за низкой эффективности генерации и зданий.
Первым шагом трансформации может стать создание единой информационной среды для принятия решений: утверждения методики мониторинга объемов в ценах ОРЭМ и сетевых тарифах и справочное раскрытие информации о вкладе "Надбавок и сборов" в счетах бытовых и коммерческих потребителей, что обеспечит прозрачность использования средств рынка, а также разработку сценария "Регуляторного маневра" по комплексному изменению приоритетов использования и методов администрирования перекрестного субсидирования в России.
Полный текст исследования доступен на сайте KPMG
Председатель комитета Государственной думы по энергетике Павел Завальный считает, что завышенные цены на электроэнергию, связанные с перекрестным субсидированием, ограничивают темпы развития промышленности.
"До сих пор в федеральных органах исполнительной власти существуют разные методики оценки объема "перекрестки" и, соответственно, разные подходы к разработке механизмов ее ликвидации. Решения, которые были приняты ранее правительством по ее ограничению, не исполнены. Новых принятых актуальных решений в отношении определения предельно допустимого уровня и сокращения перекрестного субсидирования нет", - заявил Павел Завальный.
По его словам, завышенные цены на электроэнергию, связанные с перекрестным субсидированием, ограничивают темпы развития промышленности, выступает сдерживающим фактором развития российской энергетики и экономики в целом, в особенности - среднего и малого бизнеса и сельского хозяйства. Ежегодные потери ВВП страны от перекрестного субсидирования, по разным оценкам, составляют от 0,6% до 0,8%, при его общем росте не более 2% (в 2,3% в 2018 г.).
Председатель комитета по энергетике полагает, что для решения проблем перекрестки необходимым является рост цен для населения по схеме "инфляция плюс", а для промышленности – "инфляция минус" или не выше инфляции. Ускорить процесс и облегчить его для населения можно за счет применения механизмов адресной помощи населения и одновременного повышения эффективности работы сетевого комплекса. Ключевая задача при ликвидации перекрестки - освободить бизнес от несвойственной ему функции социальной защиты населения в вопросах оплаты электроэнергии, предоставив ее выполнение институту прямо ответственному за ее реализацию – государству. Самым эффективным способом решения проблемы социальной поддержки в ходе ликвидации перекрестного субсидирования в энергетике является постепенное выравнивание цен на электричество для всех групп потребителей с использованием бюджетных средств для выплат адресного социального пособия наиболее нуждающимся домашним хозяйствам в зависимости от доходов семьи (по аналогии с системой, принятой при оплате ЖКХ).
Председатель наблюдательного совета Сообщества потребителей энергии Александр Старченко говорил о причинах так называемой энергетической бедности России и крайне неэффективности системы распределения при перекрестном субсидировании, которое постоянно дорожает.
По его словам, перекрестное субсидирование изначально было не реальным способом защитить население от роста тарифов, а "способом поставить какую-то галочку и постараться сдерживать тарифы для населения на низком уровне, независимо от того, сколько реально стоит этот рынок".
"Отложенным последствием такого подхода является как раз та самая энергетическая бедность РФ. То самое население, которое предполагалось защитить в результате использования этих механизмов, оказалось менее защищенным, чем могло бы случае применения нормальных социальных способов защиты", - сказал Александр Старченко подчеркнув, что существующую систему перекрестного субсидирования необходимо сделать эффективным управляемым инструментом.
Заместитель председателя Комитета по инновационной политике и инновационному предпринимательству РСПП, руководитель инвестиционного дивизиона ВИЭ ООО "УК "РОСНАНО" Алишер Каланов назвал несколько системных вызовов, с которыми придется столкнуться в ближайшей перспективе традиционным статьям российского экспорта.
"До 2035 года электроэнергетика России будет более чем в два раза углеродоемка. Это будет прямо влиять на все продукты, которые производятся с нашей помощью. Второй вызов – это существенное удешевление ВИЭ. К этому моменту важно не подойти с проблемой, когда мы будет полностью зависеть от зарубежных технологий машиностроения. Третий вызов – это появление новых технологических платформ, новых отраслей. Многие компоненты, имеющие углеродное происхождение, будет иметь ограничения на рынках", - сказал он.
Заместитель министра энергетики РФ Юрий Маневич подчеркнул, что качественный энергоменеджмент способен значительно улучшить ситуацию с области перекрестного субсидирования. "Нужен четкий учет, порядок, справедливое распределение перекрестного субсидирования. Что касается нерыночных надбавок, то на текущий момент были уже приняты решения по надбавкам на общую сумму, которая измеряется сотнями миллиардов. Если мы говорим про "перекрестку" в сетевом комплексе, то она тоже измеряется в сотнях миллиардов – 238 млрд. руб. в год. Мы хотим, чтобы был наведен порядок со стороны всех госструктур, а с другой стороны, необходимо ликвидировать перекрестное субсидирование в электросетевом комплексе при пропорциональном распределении энергии между потребителями", - сказал Юрий Маневич.
Заместитель генерального директора по экономике и финансам ПАО "Россети" Павел Гребцов привел аргументы в пользу того, что перекрестное субсидирование по сути не является способом ценообразования.
"В условиях каскадирования администрировать перекрестное субсидирование очень сложно. Сутевое наполнение перекрестного субсидирования – это квазиналог, который должен быть обособлен", - сказал Павел Гребцов.
Председатель наблюдательного совета ассоциации "Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики" Александра Панина уверена, что пришло время бороться с перекрестным субсидированием. Она подчеркнула, что для этого нужно реформировать рынок, выходить на прямые отношения генератора и потребителя, также необходимо разработать государственную систему льгот для промышленных потребителей и обеспечить адресную поддержку различных категорий потребителей.
Также в работе форума приняли участие председатель правления Ассоциации гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний Наталья Невмержицкая, генеральный директор Сибирской генерирующей компании Степан Солженицын, первый заместитель председателя комитета Госдумы по энергетике Валерий Селезнев и другие.
Выступавшие пришли к общему выводу о том, что на замену перекрестному субсидированию должен прийти системный и комплексный подход, а также механизмы ступенчатых тарифов в зависимости от объема потребления по точкам доступа, так называемой социальной нормы потребления. Не раз подчеркивалась необходимость использования средств федерального и региональных бюджетов для предоставления адресных субсидий для социально незащищенных категорий потребителей.
Эти меры позволят создать условия для развития розничного рынка электроэнергии и переходу к рыночным механизмам ценообразования в электроэнергетике.
По итогам мероприятия будет разработан проект резолюции с предложениями по изменениям в регулировании энергорынка РФ.