Естественный контроль
20 августа 2013 г.Президент и правительство сводят потребителей с госмонополиями
Государство формирует систему общественного контроля эффективности инвестиционных расходов естественных монополий и их тарифов. При монополиях будут созданы советы потребителей, монополии должны раскрыть всю необходимую информацию, которую сейчас они «закапывают» ссылками на коммерческую тайну. Такая концепция уже представлена для утверждения в правительство.
Инвестиции, тарифы, инфляция
Темпы экономического роста падают, бюджетные доходы сокращаются, при этом государство увеличило свои социальные обязательства и объявило о запуске при массированной господдержке крупных инфраструктурных проектов. В них уже решено вложить на возвратной основе 450 млрд руб. из Фонда национального благосостояния. Между тем эффективность инвестиционных программ крупнейших монополий и обоснованность тарифов на их услуги вызывают немало сомнений как у самой власти, так и у общества.
На встрече Владимира Путина с предпринимателями в мае сопредседатель «Деловой России» Александр Галушка приводил данные о влиянии монопольных тарифов на рост инфляции и сделал вывод: «Тарифы разгоняют инфляцию, инфляция — это повод вновь индексировать тарифы. Такой замкнутый круг возникает. И в этом замкнутом круге ключевая вещь — это тарифы». К этому стоит добавить, что в свою очередь свои тарифные аппетиты госмонополии, как правило, объясняют необходимостью реализовывать свои инвестиционные программы.
Тарифная политика важна не только для инвесторов и всего бизнеса, но и для граждан, и для властей, которые заинтересованы в сохранении социальной стабильности. По данным директора НП «Сообщество потребителей энергии» Василия Киселева, цены на электроэнергию в России уже выше, чем в США, из-за того, что тарифы на ее передачу за последние семь лет выросли в четыре раза.
Через месяц после обсуждения проблемы тарифов с предпринимателями Владимир Путин объявил, что рост регулируемых тарифов инфраструктурных монополий с 2014 года сроком на пять лет будет ограничен уровнем инфляции предыдущего года. Первым на это решение откликнулось ОАО «РЖД» — там заявили, что в этом случае придется сокращать инвестиционную программу компании.
Воздушные линии за реальные деньги
Еще в марте Минэкономразвития подготовило анализ эффективности расходов шести госкомпаний и естественных монополий. Выводы МЭР сделало неутешительные: «Эффективность инвестпрограмм естественных монополий в целом оценивается как неудовлетворительная». Расходы на многие инвестпрограммы в компаниях завышены более чем в два раза. Все планы по строительству объектов и даже свыше того можно выполнить за меньшие деньги. Самый простой расчет был приведен на примере холдинга региональных сетевых компаний МРСК (сейчас объединен с Федеральной сетевой компанией в холдинг «Россети»). Строительство воздушных линий электропередачи обходилось компании в два раза дороже, чем аналогичное строительство в США (5,1 млн руб. за км против 2,6 млн руб. за км). По оценке МЭР, снижение этих затрат снизило бы стоимость инвестпрограммы по строительству этих линий в четыре раза. Трехлетнюю инвестпрограмму РЖД в Минэкономразвития оценили в два раза дешевле того, что закладывала монополия, — вместо 360 млрд руб. можно уложиться в 180 млрд рублей.
В результате анализа была сформулирована и другая проблема — профильные министерства, утверждающие инвестпрограммы монополий, фактически никогда по-настоящему не оценивали их эффективность. И зачастую просто поддерживали предложения госкомпаний о включении их инвестиционных расходов в тариф. Более того, и результаты исполнения программ не оцениваются, поскольку монополии не обязаны представлять подробные отчеты.
Раскопать то, что закопано
Контроль за эффективностью инвестпрограмм естественных монополий со стороны министерств власти решили усилить контролем со стороны потребителей. Владимир Путин сразу после своей инаугурации в указе «О долгосрочной государственной экономической политике» поручил правительству начиная с 2013 года наладить «обязательный публичный технологический и ценовой аудит всех крупных инвестпроектов с госучастием». На майской встрече с предпринимателями он заявил, что нужен общественный контроль: «Не только предпринимательское сообщество, вообще в принципе любой гражданин имеет право знать, куда и на каких условиях вкладывает средства та или иная инфраструктурная монополия». А в июле дал правительству более конкретное поручение — представить предложения о механизме обязательного контроля инвестпрограмм естественных монополий и обоснованности их тарифов через советы потребителей, которые должны быть созданы при самих естественных монополиях, федеральной и региональных службах по тарифам.
На минувшей неделе министр Михаил Абызов представил разработанную в Экспертном совете при правительстве «Концепцию механизма общественного контроля за инвестпрограммами и тарифами естественных монополий». Предлагается при госмонополиях формировать советы потребителей — из представителей общественных объединений бизнеса, общественных отраслевых организаций и потребительских организаций граждан. Цель — контроль за тем, как формируются и исполняются инвестпрограммы монополий. Будут обобщаться все предложения и жалобы потребителей, а отстаивать свою позицию советы будут как в самих госмонополиях, так и в отраслевых министерствах и ФСТ. Разногласия будут выноситься на уровень специальной правительственной комиссии.
Едва ли не главная проблема, которую придется при этом решить, — заставить естественные монополии раскрывать и публиковать полную информацию об их инвестиционных программах вплоть до возможного снятия для монополий понятия «коммерческая тайна». Правда, Абызов признает, что это придется обеспечивать законодательно, однако монополии явно к этому не готовы. Так, представитель «Газпрома» Сергей Куприянов заявил агентству Прайм: «В нашем случае не стоит доводить прозрачность до абсурда. От того, что мы публично «разденемся» перед иностранными конкурентами, цены и тарифы ниже не станут. Подход должен быть взвешенным». Поэтому не исключено, что сначала советы потребителей могут столкнуться с ситуацией, которую описывал на одном из совещаний в МЭР глава рабочей группы по созданию Международного финансового центра Александр Волошин: «Мы как нищие просим у госкомпаний информацию». На том же совещании он возмущался «красивой жизнью» менеджмента госкомпаний, объясняя, что всей финансовой информации в отчетности нет: «Все куда-то закопано».
Кто подпадает под контроль советов потребителей:
— Все естественные монополии с участием государственных, региональных и муниципальных денег, а также все компании, расходы которых на инвестпроекты планируется внести в тариф.
— На федеральном уровне для начала: ОАО «Россети», ОАО «РЖД», ОАО «Транснефть», ОАО «Газпром», ФГУП «Почта России», ОАО «Ростелеком», ФГУП «Росморпорт», ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», включая все дочерние и аффилированные компании.
— На региональном уровне: компании, занимающиеся электроснабжением и транспортировкой энергии, теплоснабжением, водоснабжением и водоотведением, газификацией, железнодорожными перевозками, связью. Исключение составляют естественные монополии речных и морских портов и аэропортов.
Василий Киселев, директор некоммерческого партнерства «Сообщество потребителей энергии»
— Нынешняя система работы регуляторных органов не сдерживает ни аппетиты, ни «хотелки» естественных монополий, которые потом оплачиваются всем обществом. В итоге конкурентоспособность нашей экономики, мягко говоря, невысока. Поэтому потребители предложили данную систему общественного контроля. Во-первых, сам факт публичного формирования инвестпрограмм принесет результаты. Общественное обсуждение программы Федеральной сетевой компании («Россети») показало, что зачастую компании не могут объяснить, почему в инвестпрограмму включены такие-то объекты. А это ведь миллиарды рублей. Сам факт публичности даст эффект. Во-вторых, предлагаемая технология предусматривает резкое повышение качества информации «на входе». Будет видно, на что опирается заявка, с чем увязана, какова обоснованность, кто заявитель. И можно будет оценить: либо это обоснованная заявка, либо чья-то очередная «хотелка», которая продвигается за счет близости к губернатору, к естественной монополии, не имея при этом ничего — ни бизнес-плана, ни обоснований. Это отрежет заявки на халявные деньги. Третье — резко повышаются требования к стандартам раскрытия информации. То, что сегодня называется инвестиционными программами естественных монополий, правильно называть «сводом капитальных вложений и освоения денег»: мы хотим денег, мы их освоим, а какой будет результат, мы не знаем. Вот этого скоро, как мы надеемся, не будет. Все будет контролироваться — что, сколько, в какой срок, каков результат для потребителя и т.д. Система общественного контроля позволит перевести этот процесс освоения денег в инвестиционный процесс. Инвестиции — это вложения с понятным объемом, понятными сроками и понятной отдачей.
Все это позволит ставить вопросы и другого уровня: как измерить эффективность работы естественной монополии, какие стимулы нужны для повышения эффективности и т.д. Кроме того, уже на входе будет анализироваться увязка инвестиционной программы со схемами территориального развития, с планами развития бизнеса, возможностями и ресурсами самой естественной монополии. Сегодня качество стратегического планирования и прогнозирования оставляет желать лучшего. В итоге за все платит потребитель. Вот Минэнерго в июне утвердило программу развития электроэнергетики до 2019 года. Хотя эксперты указывали на слишком оптимистичные цифры роста электропотребления в 1,6% на этот год и по 2% на три следующих года. Прошло семь-восемь месяцев, и уже ясно, что не будет такого инвестиционного спроса на услуги генерации, не будет необходимости в строительстве соответствующих электросетевых объектов. Возникает вопрос: а что явилось основой для таких оптимистичных прогнозов? Именно здесь находится самый большой резерв экономии наших инвестиционных ресурсов. Необоснованные заявки не должны включаться в программы, на них не должны выбрасываться общие деньги.
Или уже известный всем пример — построили подстанцию в Липецкой области, а загрузка у нее оказалась всего 2%! И таких проектов достаточно. Не будем говорить о злом умысле, о том, что зачастую смысл подобных проектов не экономический, а «откатной». Давайте говорить об ошибках, основанных на неправильной оценке перспектив. Должны быть представлены и проанализированы все основания для включения проекта в какую-либо программу. А возьмите даже такой статусный проект, как строительство высокоскоростной магистрали Москва—Казань. Сначала принимается решение о строительстве, а потом говорим: давайте посчитаем, какова эффективность. А ведь уже есть предварительный расчет, который показывает: отдача начнется лишь через 55 лет от начала эксплуатации.