Электросетевая монополия теряет естественность

Спустя 6 лет после утверждения Стратегии развития электросетевого комплекса страны в правительстве началась дискуссия о необходимости обновления стратегического документа. В качестве стержневой идеи Минэнерго предлагает заложить в новую стратегию фактически тотальную консолидацию электросетевого комплекса на базе ПАО «Россети». В ходе обсуждения дальнейших шагов по консолидации территориальных сетевых организаций (ТСО) у курирующего отрасль вице-премьера Дмитрия Козака озвучена идея ввести для этого специальный термин «системообразующая ТСО». О подоплёке и рисках рассматриваемых нововведений BigpowerNews рассказал заместитель директора Ассоциации «Сообщество потребителей энергии» Валерий Дзюбенко.

Число территориальных сетевых организаций в России к началу текущего года сократилось почти вдвое, с более трёх тысяч в 2014 году до примерно тысячи семисот. Это стало результатом в основном административных ограничений, а именно — введения в 2014 году критериев отнесения территориальных сетевых организаций к сетевым организациям, обслуживающим преимущественно одного потребителя, или так называемым «моносетям»,^[1] а также утверждения в 2015 году критериев отнесения организации к ТСО.^[2]

Таким образом, целевой результат, предусмотренный на текущий срок Стратегией развития электросетевого комплекса России,^[3] достигнут.

Согласно сетевой Стратегии, на 1−ом этапе (в течение 2014 — 2017 годов) планировалось уменьшение количества ТСО по результатам введения соответствующих квалификационных критериев, а также исключения расходов «моносетей» из расчета «котлового» тарифа. Предполагалось, что в результате этих мероприятий около половины существующих сетевых организаций не будут соответствовать критериям территориальных сетевых организаций и будут вынуждены уйти с рынка. Что, собственно, и произошло.

Дальнейшую работу по оптимизации числа сетевых организаций, согласно Стратегии развития электросетевого комплекса страны, необходимо проводить не административными ограничениями, а экономическими инструментами. Документ предусматривает консолидацию ТСО на 2−ом этапе (после 2017 года) под воздействием инструментов сравнительного анализа и усиления требований к качеству и надежности при тарифном регулировании. В результате, по замыслу регулятора, число ТСО в стране должно сократиться до 800 к 2030 году. Заметим, что это существенно больше, чем примерно 80 филиалов дочерних компаний холдинга ПАО «Россети».

Но вместо реализации этого плана в правительстве звучат предложения продолжить сокращение ТСО сугубо административными ограничениями – ужесточить критерии для отнесения к ТСО, ввести особый правовой статус «системообразующая территориальная сетевая организация» и включить для неё в тариф расходы на покупку конкурентов.

Очевидно, что при таком подходе активы госмонополии будут расширяться исключительно за счёт потребителей, без оглядки на целесообразность таких сделок. Возможность сравнивать и оценивать сетевую госмонополию с другими сетевыми компаниями в стране будет фактически ликвидирована. Останутся только зарубежные примеры, которые, следует отметить, существенно превосходят «Россети» по целому ряду параметров.^[4]

Преимущество монополии над конкуренцией в электросетевом секторе, как и во многих других естественно-монопольных секторах, обычно объясняется эффектом масштаба, согласно которому одна общая инфраструктура обходится обществу дешевле, чем несколько. Но, во-первых, очень важно не путать естественную монополию в секторе с монополией конкретного юридического лица. Во-вторых, следует учитывать, что эффект масштаба на практике крайне редко бывает бесконечным. В электросетевом комплексе он тоже имеет технологические и организационные пределы. Дело в том, что удельные расходы, связанные с текущим обслуживанием, инвестициями и управленческими издержками, увеличиваются вместе с размером компании и в итоге могут перевесить эффект масштаба. Например, достаточно надстроить над локальной распределительной сетью несколько ярусов управленцев регионального и федерального уровня, и эффект масштаба станет уже не таким очевидным. Консолидация ТСО оправдана, если указанный эффект масштаба присутствует, не говоря уже о том, что его точно должны ощутить потребители через снижение тарифов или значимое сокращение темпов их роста.

Целью консолидации ТСО, согласно Стратегии развития электросетевого комплекса России, также является обеспечение необходимого уровня надежности и качества энергоснабжения потребителей. При этом и надёжность, и качество энергоснабжения потребителей тоже измеримы – достаточно соотнести дополнительные тарифные расходы на надёжность и качество с потенциальным ущербом, который могут нанести перебои или ненадлежащее качество энергоснабжения в виде простоев производства, недополученной выручки, поломки оборудования, угрозой безопасности, жизни и здоровью людей. Другими словами, экономия расходов и иные выгоды, возникающие вследствие объединения активов под одним управлением и повышения надежности энергоснабжения потребителей, должны позволять, как минимум, окупить расходы на соответствующее слияние и при этом снизить расходы общества на инфраструктуру в дальнейшем. В противном случае консолидация не имеет смысла.

Суммируя изложенное, у регуляторов нет и объективно не может быть оснований отказываться от экономических принципов консолидации ТСО, предусмотренных действующей Стратегией развития электросетевого комплекса.

Обосновывая необходимость продолжить консолидацию ТСО на базе «Россетей», Минэнерго пеняет на несправедливое распределение тарифной выручки, коррупционную составляющую. Но может быть тогда и бороться следует с причиной, а не как предлагается — со следствиями?

Котловое тарифообразование действительно нередко искажает экономику электросетевого хозяйства, именно его появление в 2008 году многие эксперты называют причиной взрывного роста числа ТСО. Кроме этого, регулирование сетевых тарифов от объёма затрат также не всегда позволяет обеспечить финансовый ресурс для консолидации – экономия исключается из выручки сетевой организации. Вероятно, поэтому возникают такие анекдотические схемы консолидации ТСО, когда, например, покупателем Воронежских городских электросетей от лица МРСК Центра становится её дочерний тамбовский санаторий «Энергетик», которому МРСК Центра на эти цели предоставляет кредит в размере 1,54 млрд, что в 6 тысяч раз превышает его, санатория, годовую прибыль.^[5]

Но, с одной стороны, кроме тарифных источников для консолидации ТСО есть и другие инструменты. Стратегией развития электросетевого комплекса, например, предусматривается продажа пакетов акций дочерних организаций ПАО «Россети», в том числе для финансирования консолидации электросетевых активов. Но регуляторы и ПАО «Россети» отказываются их использовать, ссылаясь на недооценку акций и другие факторы. Хотя аналитики утверждают, что стоимость бумаг дочерних обществ «Россетей» близка к справедливой.^[6]

С другой стороны, у регулятора есть все возможности более гибко и рационально настраивать тарифное регулирование, что, собственно, и предусмотрено действующей сетевой Стратегией. Помимо сравнительного анализа и усиления требований к качеству и надежности при тарифном регулировании, в качестве действенной меры эксперты нередко указывают на возможность перехода от котлового принципа формирования тарифов к зональному. Зональный тариф может более точно отражать экономику передачи электроэнергии с учётом протяженности линий, состава и состояния сетевого оборудования и прочих переменных в данной конкретной территории внутри региона. Экономическая целесообразность консолидации ТСО, включая её влияние на надежность и качество энергоснабжения, будет в этом случае более прозрачна и понятна как сетевым организациям, так и потребителям.

Следующий аспект рассматриваемой проблематики естественной монополии в электросетевом секторе – это развитие технологий. Монополия, которая была вполне естественной ещё вчера, может достаточно быстро растерять свои преимущества. Достаточно вспомнить некогда казавшуюся незыблемой монополию проводной телефонной связи. Да, передавать электроэнергию по воздуху пока не научились, но в отраслевой обиход в электроэнергетике уже прочно входит термин «беспроводной альтернативы» (Non-wires alternatives, NWAs), означающий возможность использования технологий и решений, которые, если не заменяют электрическую сеть, то позволяют снизить необходимость её расширения: управление спросом, распределённая генерация, энергоэффективность, накопители энергии.^[7] К примеру, перемещаемый накопитель для питания электромобиля и домашнего использования может в принципе отменить необходимость присоединения домохозяйства к электрической сети – энергии накопителя, заряженного во время работы в офисе хватит на дорогу и домашние нужды. Не хватает энергии – можно добавить домашнюю микрогенерацию, в том числе на возобновляемых источниках энергии. Кроме этого, конкуренцию электрической сети с успехом составляет сеть газовая – высокоэффективные газопоршневые установки и турбины, в том числе малой мощности^[8], которые в связи с удешевлением технологий и ростом цен и тарифов на электроэнергию в общей энергосистеме в подавляющем большинстве случаев стали привлекательнее электросетевых подключений, в том числе с учётом расходов на внутреннее резервирование.^[9]

Таким образом, административная консолидация электросетевого комплекса на базе одной компании плохо согласуется не только с экономикой естественно-монопольного сектора, но и с развитием технологий. Монополии не могут похвастаться высокой технологической гибкостью и восприимчивостью к инновациям. Поэтому под конкурентным давлением других технологий они будут делать то, что умеют лучше всего – ещё сильнее жать на административные рычаги и возводить новые барьеры. Впрочем, учитывая стремительность и силу технологических изменений, которые происходят в отрасли, пройдёт не так много времени, и уже не только потребители, но и регуляторы начнут задаваться вопросом — насколько естественной является монополия в электросетевом секторе, и монополия ли это вообще.