Перекрестное субсидирование - анахронизм из 90-х

Дзюбенко Валерий, заместитель директора Ассоциации "Сообщество  потребителей энергии", Информационно-аналитический журнал ЭНЕРГОЭКСПЕРТ, №3(71), 2019 г.

Перекрёстное субсидирование – одна из ключевых проблем российской   электроэнергетики, которая формирует искажённые ценовые сигналы,   мешая развиваться экономике и энергосектору. Практика   перекрёстного  субсидирования в электроэнергетике Российской   Федерации возникла в начале 1990-х годов в период экономических       реформ как временный элемент социальной защиты и предусматривала оплату промышленными предприятиями части стоимости электрической энергии, поставляемой населению. С тех пор масштабы использования этого механизма существенно расширились.

Цена электроэнергии для потребителей складывается из стоимости её производства на электростанциях, транспортировки и распределения по электрическим сетям, а также сопутствующих затрат на работу технологической и коммерческой инфраструктуры – диспетчирование, учёт, организация и участие в торговле, выставление счетов.

Наибольшую долю в цене электроэнергии занимают две составляющие, а именно - стоимость производства электроэнергии на электростанциях и стоимость передачи электроэнергии по электрическим сетям. К примеру, в 2019 году, по данным Ассоциации «НП Совет рынка»,[1] доля генерации в конечной цене для потребителей, подключенных к сети на низком уровне напряжения (НН), составляет 41%, доля платежей за сетевые услуги – 55%, на остальные затраты приходится около 4% цены киловатт-часа. Чем выше уровень напряжения, на котором осуществлено подключение к сети, тем меньше сетевые затраты на доставку электроэнергии и трансформацию, соответственно, ниже тариф и доля сетевых платежей в конечной цене. Так, несмотря на то, что в абсолютном выражении стоимость генерации не меняется, её доля в конечной цене для потребителей, подключенных к сети на втором среднем напряжении (СН-II), составляет уже 48%, столько же, сколько и сетевые услуги – 48%, на остальные затраты приходится также около 4% конечной цены.

Сравнение доли расходов на сетевые услуги в конечной цене на электроэнергию в России с международной практикой не в нашу пользу. К примеру, сетевая составляющая в конечной цене электроэнергии на высоком напряжении в европейских странах не превышает 15-20%. Столь разительное отличие в значительной степени объясняется колоссальным объёмом перекрёстного субсидирования, наиболее существенная часть которого содержится именно в тарифе на услуги электросетевых компаний.

Несмотря на длительную (около 30 лет) историю использования механизмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике Российской Федерации, нормативно термин «перекрёстное субсидирование» был введён в положения Федерального закона «Об электроэнергетике» только в 2013 году[2] и затронул только часть существующего в российской электроэнергетике объёма перекрёстного субсидирования, касающуюся установления льготных тарифов на электроэнергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей.

СКОЛЬКО СТОИТ ЦЕНОВАЯ ДИСКРИМИНАЦИЯ?

Наряду с перекрёстным субсидированием тарифов для населения и приравненных к нему категорий потребителей в российской электроэнергетике практикуется ценовая дискриминация между:

- группами потребителей, подключенными к различным уровнями напряжения электрической сети;

- потребителями электрической и тепловой энергии (завышение цены электрической энергии (мощности) для финансирования расходов на производство тепловой энергии);

- группами потребителей, функционирующими в различных субъектах Российской Федерации (так называемое межтерриториальное перекрёстное субсидирование).

В 2013 году механизмы перекрёстного субсидирования были применены для поддержки развития в России технологий производства электрической энергии на основе возобновляемых источников энергии (ВИЭ), а в 2017 году в отрасли появился новый вид перекрёстного субсидирования, предусматривающий оплату в цене электроэнергии (мощности) расходов, связанных с утилизацией твёрдых коммунальных отходов (ТКО) - так называемое межотраслевое перекрёстное субсидирование.[3]

В результате применения перекрёстного субсидирования в электроэнергетике России коэффициент соотношения цены на электрическую энергию в РФ для населения к ценам для промышленных потребителей в 2015 году составил около 0,9 (для населения дешевле, чем для промышленности), в то время как в странах Европы со схожей с Россией структурой бытового и промышленного потребления электроэнергии это соотношение – обратное и составляет от 1,2 до 2,3 (для населения дороже, чем для промышленности). При этом, согласно Прейскуранту Госкомцен СССР №09-01, в СССР соответствующее соотношение цен составляло 3,51 в 1982 г. и 1,61 - в 1991 году.[4] Другими словами, ценообразование в электроэнергетике в Советском союзе было гораздо ближе к цивилизованному, экономически обоснованному, чем современное российское.

Перекрёстное субсидирование негативно сказывается на развитии промышленности и экономики страны в целом. Согласно исследованиям, проведенным Центром ситуационного анализа и прогнозирования ЦЭМИ РАН, а также Институтом народнохозяйственного прогнозирования РАН и Центром макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования НИУ ВШЭ, завышение цены на электроэнергию на 1% снижает рост ВВП страны на 0,11% - 0,12% и увеличивает инфляцию на 0,2% - 0,45% (в годовом выражении).

По оценкам Энергетического центра СКОЛКОВО, представленным в 2013 году, потеря роста промышленного производства в России от перекрёстного субсидирования в электроэнергетике составляет около 3,6% в год, при этом недополученный ВВП страны, по оценкам экспертов Энергоцентра, оценивался в размере 0,8% или 451,5 млрд руб. по итогам 2011 года.[5]

Согласно расчётам, выполненным ИНЭИ РАН в 2013 году, отмена перекрестного субсидирования потребителей сначала может замедлить дополнительный рост экономики, но спустя 2-3 года макроэкономиче­ские показатели превзойдут расчётные уровни при сохранении перекрест­ного субсидирования. Отмена перекрёстного субсидирования даст дополнительные стимулы для реиндустриализации России, ускорит рост инвестиций в экономику, дополнительно увеличив ВВП почти на 1% и на 2,6% - промышленное производство, что поднимет доходы населения и практически компенсирует увеличение его платы за элек­троэнергию.[6]

БОРЬБА С ПЕРЕКРЁСТКОЙ

Начиная с середины 1990-х годов федеральные органы исполнительной власти предпринимали целый ряд попыток по сокращению объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике. Например, пунктом 3 Указа Президента РФ от 17.10.1996 г. региональным энергетическим комиссиям субъектов РФ в целях упорядочения структуры тарифов и прекращения перекрестного субсидирования рекомендовалось исходить при установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию для всех категорий потребителей из реальной стоимости ее производства и передачи.[7] Указом Президента РФ от 07.11.1997 г. №1175 некоторые льготы по тарифам на электрическую энергии, предоставленные ранее отдельным категориям потребителей, были отменены.[8] Постановлением Правительства РФ от 26.09.1997 г. №1231 был утверждён график доведения в 1997 - 2000 годах уровня тарифов на электрическую энергию для населения до фактической стоимости ее производства, передачи и распределения.[9] Графиком были установлены только сроки ликвидации перекрёстного субсидирования без численных целевых показателей и механизмов реализации указанного решения. Стоит ли говорить, что перечисленные попытки ликвидировать «перекрёстку» не увенчались успехом.

Динамика объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, учитывая многообразие её форм и отсутствие полных и прозрачных данных о структуре установленных тарифов, не поддаётся точной статистической оценке.

Согласно расчётам, выполненным в 2005 году фондом «Институт экономики города», размер перекрёстного субсидирования тарифов на электрическую энергию для населения в 2004 году составлял 86,2 млрд руб., размер перекрёстного субсидирования тарифов на электрическую энергию для коммерческих потребителей на низком напряжении по итогам 2004 года составил 9,8 млрд. руб.[10]

Энергетический центр Московской школы управления СКОЛКОВО, выполнивший в 2012 году расчёт совокупных объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике России, указывает сумму в размере 323,9 млрд руб. (без учёта НДС). В объём перекрёстного субсидирования аналитики центра включили различные составляющие из тарифа на услуги по передаче электроэнергии, включая стоимость договоров аренды «последней мили» - в сумме около 263,9 млрд руб. и регулируемых договоров на оптовом рынке.[11]

Согласно данным ФСТ России, предельная величина перекрёстного субсидирования, учитываемая в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии для потребителей, не относящихся к населению или приравненных к нему категориям потребителей, в 2012 году составляла 229,4 млрд руб.,[12] что в целом примерно соответствует выполненным ранее расчётам Энергоцентра СКОЛКОВО.

По данным Минэнерго России, представленным в октябре 2017 года в г. Ялте в рамках ежегодного семинара-совещания ФАС России, посвященного вопросам тарифного регулирования, ожидаемый фактический объём перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе составит 368 млрд руб. и к 2022 году, по прогнозу ведомства, может достичь 417 млрд руб.

Для корректной оценки и выработки эффективных мер по минимизации перекрёстного субсидирования, совокупный объём перекрёстного субсидирования в электроэнергетике целесообразно разделить на перекрёстное субсидирование:

- в тарифах электросетевого комплекса и энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков),

- в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии (мощности).

Механизмами перекрёстного субсидирования в тарифах электросетевого комплекса и энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков) являются:

а) договоры аренды «последней мили» (прекратили действие в большинстве регионов 1 июля 2017 года и сохраняют своё действие до 1 июля 2029 года на территориях Республики Бурятия, Забайкальского края, Амурской области и Еврейской автономной области),

б) завышение ставки на содержание сетей в составе тарифа на услуги по передаче электрической энергии на отдельных уровнях напряжения,

в) перераспределение выручки в составе ставки на оплату потерь в тарифе на услуги по передаче электрической энергии (не допускается с 2017 года),

г) завышение цены на покупку электрической энергии у энергосбытовых организаций (гарантирующих поставщиков) для территориальных сетевых организаций в целях компенсации потерь (так называемое перекрёстное субсидирование через сбытовую надбавку ГП).

Механизмы перекрёстного субсидирования в ценах и тарифах оптового рынка электрической энергии (мощности):

а) регулируемые договоры для поставки электрической энергии (мощности) населению и приравненным в нему категориям потребителей;

б) надбавка к цене мощности на оптовом рынке электрической энергии (мощности), которая может устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка её определения;

в) договор о предоставлении мощности – в части поддержки развития технологий производства электрической энергии на основе ВИЭ и оплату в цене электроэнергии (мощности) расходов, связанных с утилизацией ТКО;

г) завышение цены электрической энергии (мощности) для финансирования расходов на производство тепловой энергии.

Начиная с 2013 года, учитывая негативное влияние перекрёстного субсидирования на развитие отрасли и экономику страны, федеральные органы государственной власти реализовали ряд шагов по минимизации влияния перекрёстного субсидирования.

Указом Президента РФ от 22.11.2012 №1567 о создании ОАО «Россети» Правительству РФ поручено разработать и утвердить стратегию развития электросетевого комплекса РФ, обеспечивающую снижение уровня перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе. Утверждённая позднее Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации,[13]действительно, предусматривает снижение к 2022 году величины перекрёстного субсидирования через сетевые тарифы с 220 млрд. рублей в 2012 году до 50 млрд. рублей.

Одним из наиболее значимых шагов к достижению цели, поставленной Президентом и Правительством Российской Федерации, стало принятие Федерального закона от 06.11.2013 №308-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и статью 81 Федерального закона «Об акционерных обществах», предусматривающего поэтапную отмену действия одного из механизмов перекрёстного субсидирования - договоров аренды «последней мили».

В результате его исполнения с 1 января 2014 года на территории РФ  прекращено действие договоров аренды «последней мили», за исключением 16 субъектов РФ, где поэтапная отмена действия указанных договоров была завершена 1 июля 2017 года  (Республики Карелия, Марий Эл, Хакасия; Белгородская, Волгоградская, Вологодская, Курская, Липецкая, Нижегородская, Ростовская, Тамбовская, Томская, Тюменская, Челябинская области; Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ), и 4 субъектов РФ, где поэтапная отмена действия договоров аренды «последней мили» завершится 1 июля 2029 года (Республика Бурятия, Забайкальский край, Амурская область и Еврейская автономная область).

Однако на этом решении активные действия государства по минимизации негативного влияния перекрёстного субсидирования остановились.

Наряду с отменой механизма аренды «последней мили», Постановлением Правительства РФ от 31.07.2014 №750 «О внесении изменений в некоторые акты Правительство Российской Федерации по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе» было предусмотрено утверждение графика снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе. Однако до настоящего времени соответствующий акт Правительства РФ отсутствует, исполнение Постановления Правительства РФ затягивается уже 5 лет.

ПРОГНОЗЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Прогнозом социально-экономического развития РФ на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов предусмотрена повышенная (на 2% ежегодно) индексация тарифов на электроэнергию для населения в сравнении с ежегодным темпом роста тарифов сетевых компаний для прочих потребителей. Но указанный уровень дифференциации не позволяет существенно снизить объём перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе в ближайшие годы и также затягивает решение задачи ликвидации перекрёстного субсидирования на десятилетия.

На этом фоне вместо дальнейших шагов к сокращению перекрёстного субсидирования предпринимаются попытки к восстановлению его прежних объёмов. Так, в 2017 году Минэнерго России вразрез в ранее принятыми решениями инициировало фактическое возрождение механизма «последней мили» с возложением на потребителей, присоединенных к Единой национальной (общероссийской) электрической сети (далее – ЕНЭС), дополнительного тарифного перекрёстного субсидирования, имеющего своей целью долгосрочное увеличение выручки ряда дочерних компаний ПАО «Россети».

Соответствующий законопроект о поправках в Федеральный закон «Об электроэнергетике» был внесён ведомством на рассмотрение в Правительство Российской Федерации, но получил отрицательные отзывы от других федеральных органов исполнительной власти и бизнес-сообщества. В условиях устойчивого роста финансовых показателей компаний электросетевого комплекса и наличия у сетевых организаций ресурсов для повышения собственной эффективности увеличение финансовой нагрузки за счёт роста перекрёстного субсидирования для энергоёмких потребителей является необоснованным и недопустимым с точки зрения последствий для экономического развития Российской Федерации. Предлагаемые Минэнерго России меры по перераспределению объёмов перекрёстного субсидирования, формируемого в электросетевом комплексе, не только не позволят снизить негативное влияние перекрёстного субсидирования, но и могут привести к обратному эффекту, поскольку возврат «последней мили» вместе с растущими объёмами платежей на оптовом рынке усилит стимулы для потребителей к сокращению электропотребления из сети и переходу на собственные источники энергоснабжения.

Ещё одним фактором, стимулирующим наращивание объёмов перекрёстного субсидирования и снижающего эффективность функционирования электросетевого комплекса, являются льготы, предоставляемые отдельным категориям потребителей в рамках технологической присоединения (ТП) к электрической сети. Введенное в 2015 году частичное, а затем, с 1 октября 2017 года, полное освобождение от оплаты ТП для энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт в отсутствие должного контроля и разумных ограничений стимулирует неадекватное реальному спросу развитие низковольтных сетей со слабым приростом выручки от передачи на покрытие затрат по их строительству и содержанию.

В ближайшие годы суммарная нагрузка только от межтерриториального и межотраслевого перекрёстного субсидирования через надбавку к цене мощности составит более 232 млрд. рублей в год, включая оплату строительства невостребованных, с точки зрения электроэнергетики, объектов на основе ВИЭ в размере более 144 млрд. рублей, мусоросжигательных заводов в размере не менее 21,5 млрд. рублей и межтерриториального субсидирования тарифов на электроэнергию в размере 60 млрд. рублей (надбавки к цене мощности для субсидирования цен, тарифов и инвестиционных проектов в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа, Республиках Бурятия, Карелия, Крым и Калининградской области).

Разрастание объемов перекрёстного субсидирования и финансовой нагрузки на потребителей электрической энергии влечёт негативные последствия для всей централизованной энергосистемы и её участников, поскольку запускает циклический процесс: уход потребителей на собственные энергоисточники ведёт к сокращению полезного отпуска из сети, снижению уровня загрузки генерирующих мощностей, а следовательно, к необходимости на следующем этапе снова наращивать цены и тарифы для оставшихся потребителей.

В целях обеспечения промышленного роста, сохранения привлекательности услуг единой энергосистемы для потребителей и повышения конкурентоспособности экономики в первую очередь необходимо разработать и внедрить методологию учёта объёмов перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, позволяющую предельно обоснованно и прозрачно учесть все виды и размеры перекрёстного субсидирования в отрасли. Целесообразно предусмотреть решение этой задачи в рамках разрабатываемого в настоящее время ФАС России законопроекта об основах государственного регулирования цен (тарифов).

Опираясь на вышеуказанную методологию учёта объёмов перекрёстного субсидирования, целесообразно обеспечить неукоснительное исполнение ранее принятых решений по сокращению объёмов перекрёстного субсидирования, и утвердить целевые ориентиры снижения размеров предельных объёмов перекрёстного субсидирования в электросетевом комплексе по годам в разрезе субъектов Российской Федерации, с ежегодным темпом сокращения перекрёстного субсидирования в объёме не менее 15%. В качестве механизмов реализации этой задачи целесообразно использовать:

- сокращение темпов индексации тарифов на услуги по передаче электроэнергии для категории потребителей «прочие» за счёт повышение операционной и инвестиционной эффективности сетевых компаний и постепенного доведения тарифов для населения до экономически обоснованного уровня;

- пересмотр понижающих коэффициентов для отдельных категорий потребителей (для населения, проживающего в городах и сельской местности, а также населения, проживающего в домах, оборудованных газовыми и электроплитами);

- обязательное установление экономически обоснованного уровня тарифов для сверхнормативных объёмов электропотребления для населения и приравненных к нему групп потребителей в регионах с наиболее высоким уровнем перекрёстного субсидирования;

-              исключение из котловой НВВ выручки сетевых организаций, функционирующих на основе использования электросетевого хозяйства производителей электрической энергии;

- ужесточение критериев для доступа к льготному технологическому присоединению к электрической сети для энергопринимающих устройств максимальной мощностью не более чем 150 кВт (по аналогии с льготами для 15 кВт);

-              использование средств, вырученных от продажи пакетов акций дочерних организаций ПАО «Россети»;

- бюджетные средства для адресного финансирования льготных тарифов на электроэнергию.

Подводя итог, можно сказать, что для ликвидации перекрёстного субсидирования в электроэнергетике есть всё необходимое – ресурсы, инструменты, консенсус отраслевых игроков. Недостаёт только политической воли регулятора, который с одной стороны заявляет амбициозные национальные цели по росту экономики и инвестициям в основной капитал, а с другой не хочет расставаться с анахронизмами, доставшимися в наследство от 1990-х годов, которые достижению этих целей явно мешают.